제31차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP31)는 2026년 11월 9일부터 20일까지 터키 안탈리아에서 열린다. 그런데 이번 회의는 날짜와 장소만 알고 들어가면 헷갈린다. 개최국은 터키인데 협상을 주재하는 사람은 호주 장관이다. 유엔 기후회의 역사에 없던 구조이고, 벌써 “최종 결정권이 누구에게 있느냐”로 양국 발언이 엇갈리고 있다. 이 글은 일정·장소부터 그 이중 구조가 왜 생겼고 무엇을 뜻하는지까지 공식 자료 기준으로 정리한다.
가장 많이 찾는 네 가지부터 답하면 이렇다.
| 질문 | 답 |
|---|---|
| COP31 언제? | 2026년 11월 9~20일. 세계지도자 정상회의는 11월 11~12일 |
| 어디서? | 터키 안탈리아 엑스포센터 |
| 누가 주재하나? | COP 의장은 터키 환경·도시화·기후변화부 장관 무라트 쿠룸, 협상 주재는 호주 기후변화·에너지부 장관 크리스 보언(‘협상 의장’) |
| 아무나 갈 수 있나? | 공개구역(Green Zone)은 된다. 온라인 방문자 등록 후 QR코드로 입장하되 정상회의 기간(11/11~12)은 방문객 폐쇄. 협상장인 Blue Zone은 UNFCCC 인증 필수 |
일정 — 정상회의가 중간에 들어간다
답부터: 본회의 11월 920일, 정상회의 11월 1112일이다. 정상회의가 회의 3·4일차에 배치됐다는 점을 눈여겨봐야 한다.
이 배치가 실무적으로 뜻하는 건 하나다. 정상 발언만 챙기려는 사람도 본회의 둘째 주가 아니라 첫째 주에 가야 한다. 그리고 COP에서 실제 합의문이 다듬어지는 시점은 보통 마지막 며칠이므로, 정상회의와 타결 국면 사이에 1주일 이상의 공백이 생긴다. 정상들이 선언을 남기고 떠난 뒤 실무 협상이 그 선언을 어디까지 문안으로 옮기는지가 이번 회의의 관전 지점이 된다.
왜 터키가 열고 호주가 협상을 주재하나
답부터: 터키와 호주가 유치 경쟁을 끝내지 못해, 개최권과 협상 주재권을 쪼개 나눠 가졌다.
COP 개최지는 유엔 5개 지역그룹(아프리카, 아시아·태평양, 동유럽, 중남미·카리브, 서유럽·기타)이 순서대로 돌아가며 정하고, 그룹 안에서 합의가 모여야 후보지가 확정된다. 2026년은 서유럽·기타 그룹(WEOG) 차례였는데 터키와 호주가 모두 이 그룹 소속이었다. 한쪽이 물러나지 않으면 교착이 풀리지 않는 구조다.
여기에 결정적인 압박이 하나 더 있었다. 합의가 안 되면 회의는 자동으로 독일 본으로 넘어간다. 유엔기후변화협약 사무국이 본에 있어서, 개최지 합의가 없을 때의 기본값이 사무국 소재지다. 즉 두 나라가 끝까지 버티면 둘 다 잃는 구조였다.
결국 2025년 11월, 직전 회의인 COP30 기간에 호주가 애들레이드 유치를 철회했다. 호주 기후변화·에너지부 장관 크리스 보언은 “이 절차는 합의로 돌아간다(This process works on consensus)“며 “상당한 양보가 필요한 상황”이라고 설명했다. 대신 호주는 협상 주재권과 태평양 지역 사전회의(pre-COP) 개최를 받았다.
반응은 갈렸다. 남호주 주총리 피터 말리나우스카스는 실망을 표했고, 호주보전재단(ACF)의 개번 맥패지언은 “호주와 태평양에 엄청난 기회 상실”이라고 비판했다. 파푸아뉴기니 외교장관 저스틴 트카첸코는 태평양 지도자들이 “모두 불만족스럽고 이렇게 끝난 데 실망했다”고 말했다. 태평양 섬국가들에게 COP 개최는 해수면 상승 의제를 중심에 놓을 기회였기 때문이다.
권한은 어떻게 나뉘었나
답부터: 의례·운영·행동의제는 터키, 협상은 호주다. 양국 합의문(modalities) 기준으로 정리하면 이렇다.
| 영역 | 터키 (COP 의장, 무라트 쿠룸) | 호주 (협상 의장, 크리스 보언) |
|---|---|---|
| 공식 직함 | COP31 의장(President) | COP 부의장 겸 협상 의장(President of Negotiations) |
| 개회·폐회, 의사봉 | 담당 — 합의 성립 선언 포함 | — |
| 개최지·물류·일정 운영 | 담당 (개최국 협정 체결) | — |
| 공식 협상 절차 | — | 배타적 권한(exclusive authority) |
| 연중 사전 협의 소집 | — | 담당 |
| 장관급 공동 진행자 지명 | — | 담당 |
| 합의문 초안 작성 | — | 담당 |
| 행동의제(Action Agenda) | 담당 (고위급 기후 챔피언 지명) | — |
| 사전회의(pre-COP) | — | 담당 — 호주·태평양 공동(피지·투발루·팔라우) |
출처: COP31 Presidency Arrangements — Legal Response International (양국 합의문 분석) · Climate Home News (합의문의 직함 표기 인용) · 2026-10-12 확인
표를 보면 구조가 보인다. 문안을 만드는 쪽은 호주, 그 문안을 ‘합의됐다’고 선언하는 의사봉은 터키가 든다.
그리고 ‘협상 의장’이라는 직함은 UNFCCC 의사규칙 초안에 아예 존재하지 않는다. 이번에 만들어진 자리다. 법률 분석기관 Legal Response International은 이 때문에 공백이 남는다고 지적한다 — 회의가 끝난 뒤 이 직책이 어떤 제도적 권한을 유지하는지 불분명하고, 배타적 권한을 위임했는데도 터키가 **“최종 결정권”**을 갖는지 불확실하며, 역할 모호성이 교착을 낳을 위험이 있다는 것이다. 합의문은 이견을 협의를 통해 “상호 만족스럽게(to mutual satisfaction)” 풀기로 했지만, 그 장치는 아직 시험된 바 없다.
더 멀리 보는 우려도 있다. 이번 선례가 “유치 경쟁에서 버티면 권한을 떼어 받을 수 있다”는 신호가 되어, 앞으로 후보국이 합의 절차를 인질로 삼게 될 수 있다는 지적이다.
벌써 해석이 엇갈린다 — “최종 결정은 우리”
우려는 추상적이지 않다. 개최 두 달 전에 이미 양국의 권한 해석이 공개적으로 엇갈렸다.
터키 환경·도시화·기후변화부 장관 무라트 쿠룸은 2026년 9월 이렇게 말했다.
“터키와 호주는 공동 의장이 아니다. 터키가 COP31 의장이고 호주는 협상 의장이다. 우리는 호주와 협의하고 있지만 최종 결정은 COP31 의장에게 있다.”
쿠룸은 동시에 “두 나라가 좋은 조화와 공유된 관점으로 일하고 있고 지금까지 문제는 없었다”고 덧붙였다. 호주 COP31 팀은 이에 대한 답으로, 보언이 그해 6월 본(Bonn) 기후회의 연설에서 한 **“호주와 터키는 하나의 목표를 갖고 매끄럽게 협력하고 있다”**는 발언을 제시했다.
양측 모두 공개적으로는 협력이 원만하다고 말한다. 엇갈리는 건 권한의 해석이다. 합의문이 호주에 협상에 대한 “배타적 권한”을 주었는데, 개최국 장관은 최종 결정권이 의장(터키)에게 있다고 말한다. 이 두 진술은 그대로는 양립하기 어렵다. 합의문에는 “이견이 상호 만족스럽게 해결될 때까지 협의한다”는 절차만 있고, 끝까지 합의가 안 될 때 누구의 해석이 이기는지는 정해져 있지 않다. 회의 마지막 날 문안을 놓고 판단이 갈리면 그 공백이 그대로 드러난다.
개최국이 표적이 되는 구도
답부터: COP31은 개최국의 에너지 구조 자체가 쟁점이 되는 드문 회의다.
터키의 기후 성적표는 국제 평가기관 기준으로 좋지 않다. Climate Action Tracker(CAT)의 평가는 이렇다.
| 평가 항목 | 등급 |
|---|---|
| 종합 | Critically insufficient (극히 불충분) |
| 정책·이행 | Highly insufficient (매우 불충분) |
| NDC 목표 (모델 경로 대비) | Critically insufficient |
| NDC 목표 (공정 분담 대비) | Critically insufficient |
| 2053 탄소중립 목표 | Poor (미흡) |
| 기후재원 | 정보 불충분 |
출처: Climate Action Tracker — Türkiye (2026-10-12 확인)
구체적인 숫자가 더 날카롭다. CAT는 터키가 2024년 독일을 추월해 유럽 최대 석탄화력 발전국이 됐다고 지적한다. 그리고 현행 정책이 유지되면 터키 배출량은 2035년까지 계속 늘어 2018년 대비 7~25% 높은 수준에 이를 전망이다. 터키가 제출한 2035년 NDC 목표조차 2018년 대비 30% 높은 수준이다. 1.5℃ 경로가 요구하는 것은 반대 방향 — 2030년까지 31%, 2035년까지 48% 감축(2018년 대비)이다.
그래서 쟁점 후보가 이미 올라와 있다. 그린피스 튀르키예의 베르칸 오지에르 대표는 2026년 6월 본 기후회의에 맞춰 “터키가 COP31 개최국으로서 국제무대에서는 전기화 비전을 내세우면서 가동 중인 석탄발전소 37기를 계속 유지하는 것은 깊은 모순”이라고 지적했다. 개최국의 발전 설비 자체가 회의장 안에서 반박 자료로 쓰이는 상황이다.
Photo by 여기서 이중 구조가 다시 의미를 갖는다. 협상을 주재하는 호주는 재생에너지 확대를 내세우는 쪽이고, 의사봉을 든 터키는 석탄 확대를 지적받는 쪽이다. 의장국은 의제 설정, 비공식 협의 운영, 막판 문안 조정으로 합의 수준을 끌어올리거나 낮출 수 있는데, 이번엔 그 지렛대가 두 손에 갈라져 있다. 문안을 만드는 손과 의사봉을 든 손의 이해가 어긋날 수 있는 회의라는 뜻이다.
선례와 무엇이 다른가
의장국과 개최지가 달랐던 전례는 있다. 다만 이유가 다르다.
| 회의 | 의장국 | 개최지 | 분리 이유 |
|---|---|---|---|
| COP23 (2017) | 피지 | 독일 본 | 피지의 수용 인프라 한계 |
| COP25 (2019) | 칠레 | 스페인 마드리드 | 칠레 국내 시위·사회정치 불안 |
| COP31 (2026) | 터키 | 터키 안탈리아 | 유치 경쟁 봉합 — 협상 주재권만 호주로 분리 |
앞의 두 사례는 의장국이 회의를 열 수 없는 사정 때문에 장소만 옮긴 것이다. 의장직은 한 나라가 온전히 가졌다. COP31은 반대다. 개최지와 의장직은 터키가 함께 갖고, 그 안에서 ‘협상’이라는 핵심 기능만 떼어 다른 나라에 넘겼다. Legal Response International이 이를 양국이 회의를 **공동 주재(co-Preside)**하기로 하며 물류와 성과 책임을 함께 나눈 합의에서 나온 사례로, 물류 제약 때문이던 앞선 두 경우와 결이 다르다고 보는 이유다.
참가하려면 — Green Zone과 Blue Zone을 구분해야 한다
답부터: 협상장(Blue Zone)은 인증이 필요하고, 공개구역(Green Zone)은 방문자 등록으로 들어갈 수 있다. 많이들 “COP는 아무나 못 간다”고 알고 있는데, 정확히는 구역이 둘로 나뉜다.
| 구역 | 무엇이 열리나 | 들어가는 방법 |
|---|---|---|
| Blue Zone | 공식 협상 | UNFCCC 인증 필수 — 국가 대표단, 유엔 기구, 공인 옵서버 조직, 인증 언론만 |
| Green Zone | 전시·워크숍·발표·네트워킹 | 온라인 방문자 등록 후 계정에 뜨는 QR코드로 입장. 기업·시민사회·학계·스타트업·청년단체·일반 관심자까지 대상 |
출처: COP31 공식 방문자 등록 · Green Zone vs Blue Zone (2026-10-12 확인)
주의할 것이 하나 있다. Green Zone은 정상회의 기간인 11월 11~12일 방문객에게 닫힌다. 공식 등록 페이지가 명시한 내용이다. 즉 “정상들이 오는 날 가야 볼 게 많겠다”고 생각하면 정확히 그 이틀을 놓친다. 방문 목적이 전시·네트워킹이라면 11월 9~10일 또는 13일 이후로 일정을 잡아야 한다.
Blue Zone에 들어가려면 자격이 필요하다.
- 국가 대표단 — 정부가 명단을 제출한다
- 유엔 공인 옵서버 조직 — 연구기관·NGO·산업협회 등. 조직이 UNFCCC 옵서버 지위를 이미 갖고 있어야 하고, 배정받은 인원 안에서 등록된다
- 인증 언론 — 취재 등록
기업·연구자가 협상장 안을 보고 싶다면 소속 기관의 옵서버 지위부터 확인해야 한다. 옵서버 지위 획득 자체가 심사 절차라서 회의 직전에 되는 일이 아니다. 그게 안 되면 Green Zone이 공식 경로다. 참가 절차는 UNFCCC의 COP31 참가자 안내(IFP)에 정리된다.
So What — 날짜보다 구조를 봐야 한다
COP31에서 기억할 것은 “11월 9~20일 터키 안탈리아”라는 한 줄이 아니다. 이 회의는 유엔 기후체제가 유치 분쟁을 봉합하기 위해 제도에 없는 자리를 만들어 낸 사례다.
그 결과가 둘 중 어느 쪽으로 갈지는 아직 열려 있다. 잘 되면 유치 경쟁을 파국 없이 푸는 새 선례가 된다. 안 되면 합의 절차를 버티기의 지렛대로 쓰는 선례가 되고, 회의 마지막 날 문안을 두고 “누가 최종 결정권을 갖는가”라는 답 없는 질문이 실제로 터진다. 개최 두 달 전 쿠룸 장관의 “최종 결정은 COP31 의장에게 있다”는 발언은 그 가능성이 수사(修辭)가 아니라는 신호다.
에너지 업계 관점에서 실무적 함의는 분명하다. COP에서 나온 문안은 몇 년에 걸쳐 각국 감축 의무와 전환 일정으로 내려온다. 그 문안을 만드는 손(호주)과 승인하는 손(터키)의 방향이 다르다면, 합의 수준은 예년보다 예측하기 어려워진다. 11월 20일에 나올 결과물을 기다리기보다 협상 의장이 연중 소집하는 사전 협의에서 어떤 초안이 돌고 있는지를 따라 읽는 쪽이, 이번만큼은 더 유용할 수 있다.
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출처
- UNFCCC COP31 공식 페이지 — 날짜·장소·의장 지명·정상회의 일정 / 참가자 안내(IFP)
- COP31 Presidency Arrangements — Legal Response International — 양국 합의문의 역할 분담, 지역그룹 순환제, COP23·COP25 선례 비교, 법적 공백
- COP31 공식 방문자 등록 · Green Zone vs Blue Zone — 구역별 입장 조건, 정상회의 기간 방문객 폐쇄
- 그린피스 보도자료 — COP31 전기화 비전과 석탄 37기 — 그린피스 튀르키예 베르칸 오지에르 대표 발언
- Türkiye says it has final decision at COP31 — Climate Home News — 쿠룸·보언 발언
- Australia withdraws bid to host COP31 in Adelaide — ABC News — 유치 철회 경위, 합의 불발 시 독일 본 자동 이전, 각계 반응
- Climate Action Tracker — Türkiye — 터키 기후 평가 등급, 2035년 배출 전망, 유럽 최대 석탄화력 발전국
- Whose COP Is It Anyway? — IPI Global Observatory — 개최·의장 분리의 이례성
※ 일정·장소·참가 조건은 2026년 10월 12일 기준 공식 자료다. 변경될 수 있으므로 항공·숙박을 예약하기 전에 UNFCCC 공식 공지를 다시 확인하자.
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